Dalam beberapa bulan terakhir, timbul perdebatan tentang bentuk negara di Indonesia. Di satu pihak, ada yang berpendapat bahwa bentuk negara kesatuan sudah tidak lagi relevan dengan kondisi masyarakat sekarang. Alasannya, karena kekuasaan yang sentralistik di masa Orde Baru cenderung mempertajam kesenjangan dan ketegangan antara pusat dan daerah. Berulang kali muncul kritik bahwa negara kesatuan, dalam praktiknya berarti pemaksaan kebijakan dari atas, yang tidak sesuai dan bahkan bertentangan dengan kepentingan daerah. Diskusi yang muncul kemudian makin berkembang, terlebih ketika pemerintah mengumumkan ‘dua opsi’ bagi rakyat Timor Loro Sae: menerima otonomi luas atau melepaskan diri dari Republik Indonesia. Di Irian Jaya dan Aceh muncul gejolak serupa yang bertolak dari ketidakpuasan terhadap dan pengalaman buruk semasa Orde Baru, yang bercampur dengan gagasan kemerdekaan yang telah mengendap di benak sebagian rakyat sejak  1960-an dan 1970-an.

Di pihak lain, muncul reaksi keras terhadap gagasan kemerdekaan atau pemisahan diri dari Republik Indonesia. Gagasan itu dengan sendirinya berarti perubahan bentuk dan batas negara. Bagi sebagian pejabat pemerintah dan elit politik, bentuk negara kesatuan adalah hasil final proklamasi 17 Agustus 1945 yang dianggap sakral dan tidak dapat diganggu-gugat lagi, seperti halnya Pancasila dan UUD 1945. Dalam kasus Timor Loro Sae misalnya, para pejabat dan elit politik itu bahkan menolak ‘langkah maju’ Habibie dan kembali menekankan bahwa wilayah itu adalah bagian sah dari Negara Kesatuan Republik Indonesia, dan setiap usaha untuk melepaskan wilayah itu adalah pengkhianatan terhadap cita-cita Proklamasi. Di masa Orde Baru, konsep negara kesatuan adalah bagian dari doktrin Orde Baru yang lebih luas tentang alasan bagi orang Indonesia untuk hidup sebagai sebuah bangsa. Para pejabat berulangkali menegaskan bahwa ancaman terhadap negara kesatuan dengan sendirinya merupakan ancaman terhadap bangsa. Karena itu setiap unsur di dalam bangsa harus bekerja keras untuk mempertahankan bentuk negara tersebut.

Jika diperhatikan dengan seksama, perdebatan di atas bertolak dan berhenti pada masalah bentuk negara yang dalam hal ini terkait dengan nilai-nilai historis dan moral. Beberapa hal yang sesungguhnya substansial, seperti asas, fungsi dan konsep negara itu sendiri, tampaknya justru diabaikan atau terlewatkan. Tulisan berikut ini tidak akan masuk pada salah satu posisi, tapi mencoba menguraikan beberapa pengertian dasar untuk mengisi berbagai kekosongan di atas. Negara dalam hal ini akan dilihat sebagai produk perjalanan sejarah, bukan semata-mata sebagai hasil pikiran cemerlang dari sebagian elit politik atau sesuatu yang muncul begitu saja. Lebih lanjut akan disoroti bagaimana bangunan negara muncul di Nusantara, kemudian Indonesia, sebagai hasil pergulatan di antara berbagai kekuatan sosial dalam masyarakat.

Beberapa Pengertian Dasar

Cukup banyak orang yang menganggap negara dan bangsa itu sebagai sesuatu yang identik. Misalnya ketika seseorang mengatakan “Saya orang Indonesia”, maka biasanya yang dimaksud adalah berkebangsaan Indonesia sekaligus warga negara Indonesia. Padahal ada perbedaan mendasar di antara keduanya. Seseorang bisa saja merasa sebagai bagian dari bangsa Indonesia, tapi memiliki kewarganegaraan berbeda. Sebaliknya seorang yang datang dari Eropa bisa saja menjadi warga negara Indonesia, dan juga merasa dirinya bagian dari bangsa Indonesia. Kewarganegaraan seseorang bisa ditentukan melalui paspor atau surat-surat resminya, sedangkan kebangsaan tidak dapat diukur melalui perangkat hukum. Negara bisa membatasi kewarganegaraan seseorang, tapi tidak dapat membendung rasa nasionalismenya. Seorang yang hidup dalam pengasingan karena alasan politik misalnya, bisa saja dirampas paspornya (dan kehilangan kewarganegaraan), tapi negara dengan kekuatan apapun tidak akan dapat membatasi apalagi merampas rasa kebangsaannya.

Perbedaan ini juga bisa kita lihat dalam konsep kepala negara dan pemimpin bangsa. Seorang kepala negara tidak dengan sendirinya menjadi pemimpin bangsa, begitupun sebaliknya. Jenderal Soeharto, misalnya, selama 32 tahun menjadi kepala negara sesuai prosedur yang (ia buat) berlaku. Tapi orang bisa mempertanyakan, apalagi sekarang, apakah selama masa jabatannya sebagai kepala negara, ia juga menjadi pemimpin bangsa. Bandingkan misalnya dengan Hatta, Sjahrir atau Amir Sjarifuddin, yang kerap disebut sebagai pemimpin bangsa, tanpa sekalipun menjadi kepala negara.

Di sini kita melihat perbedaan yang jelas antara negara dan bangsa. Negara diartikan sebagai kumpulan institusi yang menguasai dan memerintah (govern) sebuah wilayah dengan batas-batas tertentu. Negara menciptakan hukum, menarik pajak, mempekerjakan pegawai, menetapkan mata uang, menjalankan pelayanan pos, membentuk polisi dan biasanya juga tentara. Negaralah yang mengadakan perjanjian atau kesepakatan dengan negara lain, mengumumkan perang, menjebloskan orang ke dalam penjara, dan mengatur kehidupan masyarakat yang hidup di atas wilayah kekuasaannya. Bangsa sementara itu adalah kumpulan orang yang mengklaim adanya ikatan seperti kebudayaan, bahasa atau kesamaan sejarah. Klaim itu pada dasarnya merupakan sebuah pernyataan politik, dan seperti akan kita lihat, tidak banyak hubungannya dengan ciri-ciri fisik atau keturunan, sekalipun sering dipahami demikian.

Di dunia ini ada negara-negara yang tumbuh dari klaim sebuah bangsa, seperti misalnya Mesir, Prancis, Belanda, Jepang, atau Iran. Ada juga bangsa yang tidak memiliki negara dan sedang berjuang untuk membentuknya, seperti bangsa Irlandia Utara, Chechnya, Palestina dan Timor Leste. Sebaliknya ada bangsa yang tidak merasa perlu membentuk sebuah negara sendiri dan merasa cukup dengan otonomi di bawah negara tertentu, seperti bangsa Sioux yang berada di bawah negara Amerika Serikat, bangsa Skot di Britania Raya, dan Catalan di Spanyol. Sekalipun ada batas-batas yang jelas, hak dan hukum yang berbeda, serta kebudayaan tersendiri, mereka tidak mengklaim sebuah negara yang terpisah. Ada juga bangsa yang hidup tersebar di berbagai negara, seperti bangsa Arab yang hidup di lebih dari 10 negara saat ini, atau bangsa Kurdi yang hidup di setidaknya empat negara, yaitu Turki, Irak, Iran dan Suriah.

Tumbuhnya Negara dan Bangsa

Banyak orang beranggapan bahwa pembagian dunia ke dalam beberapa negara merupakan sesuatu yang mapan dan tidak dapat berubah-ubah. Tapi dalam sejarah, justru terlihat bahwa batas-batas negara terus berubah dan bahkan ada negara yang kemudian bubar karena perang atau membubarkan diri karena berbagai desakan. Perubahan batas misalnya terjadi saat Rusia menjual Alaska kepada Amerika Serikat. Di Amerika Latin sampai beberapa tahun belakangan masih ada perselisihan di antara berbagai negara untuk menetapkan batas-batas mereka, seperti perang antara Peru dan Ekuador pada 1995, atau antara Argentina dan Chili yang memperebutkan tanah ‘tak berpenghuni’ di bagian selatan benua itu. Di dunia dalam sepuluh tahun terakhir, tidak sedikit negara besar yang ‘menghilang’ seperti Cekoslovakia, Yugoslavia, Jerman Timur, Yaman Utara dan Selatan, dan Uni Soviet.

Beberapa negara yang kita kenal di dunia sekarang ini adalah produk sejarah abad ke-20. Di Afrika dan Asia, hampir semua negara merdeka berdiri sebagai hasil  perjuangan menentang kolonialisme dan proses dekolonisasi sejak Perang Dunia II. Dalam 20 tahun terakhir, terjadi penambahan jumlah dengan munculnya negara-negara kecil (micro-states) di beberapa belahan dunia, seperti Andorra (berpenduduk 64.000 jiwa), San Marino (24.000), Monaco (34.000), dan Lichtenstein (31.000). Negara terkecil di dunia saat ini adalah Tahta Suci Vatikan, baik dari segi luas wilayah maupun jumlah penduduknya yang hanya 774 orang.

Sampai saat ini tidak ada kepastian mengenai berapa sesungguhnya jumlah negara di dunia. Keanggotaan di PBB sering dianggap sebagai ukuran resmi. Tapi seperti diketahui lembaga ini masih menyimpan sejumlah agenda sengketa, termasuk sengketa Portugal-Indonesia mengenai Timor Leste. Republik Rakyat Tiongkok, misalnya, selama 20 tahun tidak dianggap sebagai negara oleh PBB, sementara Taiwan menikmati pengakuan sebagai satu-satunya ‘Cina’. Sekarang ini keadaannya terbalik. RRT menikmati posisi sebagai anggota PBB dan satu-satunya ‘Cina’, sementara Taiwan masih berjuang keras untuk mendapatkan pengakuan. Dalam sebuah artikel di Le Monde Diplomatique edisi bulan Juli 1996, disimpulkan bahwa jumlah negara di dunia saat ini berkisar antara 168 sampai 254. Dalam artikel itu dikatakan ada 168 mata uang yang berbeda di dunia, 185 negara yang mengeluarkan perangko sendiri, dan 239 negara yang terdaftar pada International Standards Organization. Pemerintah Jerman memiliki korps diplomatik untuk 281 negara, tapi 65 di antaranya digolongkan sebagai ‘negara yang dikuasai negara lain’.

Kemunculan negara di dunia juga berbeda-beda dalam perjalanan sejarah. Di Eropa, institusi-institusi yang sekarang dikenal sebagai bagian dari negara modern, seperti pengadilan, lembaga pemungut pajak dan militer yang dikendalikan oleh pemerintahan tertentu, muncul pada abad ke-17 dan ke-18 dalam bentuk negara absolut. Bermula dari fungsi yang sangat terbatas (terutama fungsi pengadilan untuk menyelesaikan perselisihan di antara warga), institusi-institusi negara tumbuh semakin kompleks, menjadi jaringan birokrasi yang luas. Seiring dengan tumbuhnya jaringan institusi ini, klaim terhadap wilayah juga ditegakkan dan untuk itu dijaga dengan kekuatan bersenjata. Kedudukan birokrasi ini boleh dibilang semakin mantap seiring dengan tumbuhnya kapitalisme yang memerlukan kepastian dalam bidang hukum, terutama untuk menjaga persaingan di antara mereka dan ancaman dari bawah.

Sementara itu bangsa muncul dari kesamaan pengalaman sejarah, dan tidak melalui penetapan yang sifatnya memaksa (hukum). Di beberapa wilayah, kemunculan bangsa identik dengan etnik tertentu. Tapi di wilayah lain—seperti Indonesia—ada berbagai etnik yang mengklaim dirinya sebagai sebuah bangsa. Jika masyarakat adalah konsep yang netral (menggambarkan kumpulan manusia di wilayah tertentu), maka konsep ‘bangsa’ selalu memiliki kandungan historis, politik, dan sentimen lainnya. Dengan begitu dapat dikatakan bahwa ‘bangsa’ lebih merupakan konsep untuk menggambarkan komunitas tertentu.

Berbeda dengan ‘negara’ yang memiliki kepastian hukum dan batas-batas yang jelas, maka makna ‘bangsa’ sebagai sebuah konsep sangat bergantung pada komunitas yang menggunakannya dan juga pada kekuatan-kekuatan sosial di dalam komunitas tersebut. Misalnya, makna ‘bangsa Indonesia’ pada masa kolonial adalah alat pengungkap kesadaran anti-kolonial dan anti-penindasan pada umumnya. Di zaman Orde Baru, kandungan tersebut ditanggalkan, dan ‘bangsa’ bergeser menjadi konsep yang sangat longgar dan cenderung mengikuti kehendak penguasa. Misalnya saja dikatakan oleh Orde Baru bahwa kita adalah ‘bangsa yang ramah’ terhadap penanaman modal asing, ‘bangsa yang cinta damai’ kalau menghadapi pertentangan atau konflik politik (artinya tunduk pada kehendak penguasa), atau pun juga ‘bangsa yang menghormati kedaulatan’ kalau ada kritik dari luar negeri terhadap penguasa Orde Baru.

Munculnya Negara di Indonesia

Sejak abad ke-8, di Nusantara telah ada berbagai kerajaan yang berkuasa atas wilayah tertentu di Jawa dan Sumatra. Salah satunya Kerajaan Mataram (Hindu) di Jawa Tengah, memiliki struktur birokrasi yang kompleks, dan menjalankan berbagai proyek pembangunan raksasa seperti Candi Borobudur. Kerajaan itu berkuasa selama satu abad lebih. Seperti layaknya negara, kerajaan-kerajaan ini menarik pajak, menjalankan fungsi keamanan dan sampai batas tertentu juga menjamin kesejahteraan rakyatnya. Perbedaannya mungkin terletak pada batas-batas kekuasaan negara yang tidak tetap, karena tidak diukur berdasarkan kekuasaan atas tanah, melainkan kekuasaan atas orang (cacah). Batas kerajaan bertambah luas seiring penaklukan terhadap kerajaan lain yang berkuasa atas sejumlah orang.

Masalah batas-batas yang jelas dan penguasaan atas tanah (teritori) adalah produk kolonialisme — memperkenalkan tanah dan sumber daya alam sebagai milik pribadi (privateproperty). Konsep ini tumbuh mapan pada pergantian abad ke-19, terutama di Jawa dan Sumatera, dan menghasilkan berbagai dampak secara sosial maupun politik. Penguasaan wilayah dan penetapan batas menjadi penting untuk menjaga tanah dan sumber daya alam yang sudah menjadi milik pribadi, dan pelanggaran terhadapnya dianggap sebagai kejahatan. Sejak abad ke-18 penguasa kolonial bergerak cepat menaklukkan kerajaan-kerajaan dan memberlakukan konsep pemilikan pribadi atas wilayah-wilayahnya. Negara kolonial kemudian menyewakan tanah kekuasaannya kepada pihak swasta, yang sebaliknya membayar pajak dan sewa guna membiayai birokrasi dan tentara.

Pada awal abad ke-19, seiring dengan bangkrutnya VOC, negara kolonial menjadi perpanjangan tangan Kerajaan Belanda dengan dibentuknya Kementerian Urusan Tanah Jajahan. Sebagai pimpinan tertinggi di tanah jajahan ditunjuk seorang Gubernur Jenderal yang berwenang untuk membuat perjanjian dengan negara-negara lain, mengambil tindakan yang perlu untuk menjaga batas-batas wilayah kekuasaannya, mengumumkan perang dan fungsi-fungsi lain dari seorang kepala pemerintahan. Fungsi, kedudukan dan wewenang dari pemerintah kolonial ini diatur melalui peraturan pemerintah (regeeringsreglement) yang dirumuskan dan ditetapkan oleh Parlemen Belanda. Birokrasi kolonial pada 1855 hanya terbatas departemen-departemen yang berkaitan langsung dengan kegiatan ekonomi. Dalam reorganisasi tahun 1866 barulah dibentuk Departemen Dalam Negeri, dan Departemen Pendidikan, Keagamaan dan Industri. Departemen Kehakiman dibentuk pada 1870. Fungsi etis—yang merupakan salah satu karakteristik negara modern— baru berkembang pada pergantian abad ke-20 dengan munculnya berbagai badan dan kantor khusus yang menangani masalah kesehatan dan penyakit hewan, perluasan pertanian, kredit rakyat dan rumah gadai.

Batas-batas negara Hindia-Belanda sendiri selama abad ke-19 dan awal abad ke-20 masih terus mengalami perubahan. Pada 1824 di London, dibuat kesepakatan yang disusul dengan ‘Perjanjian Sumatera’ pada 1871 antara Inggris dan Belanda. Kesepakatan itu memberi wewenang kepada Belanda untuk berkuasa atas Sumatera, sementara Inggris menguasai Semenanjung Malaya. Pada 1904, Belanda membuat kesepakatan dengan Portugal untuk menetapkan batas-batas kekuasaan di Pulau Timor. Selama masa itu penguasa kolonial masih sibuk berperang dan menindas perlawanan rakyat di Aceh (sampai tahun 1906), dan baru berhasil menegakkan kekuasaan di wilayah itu—menjadikan wilayah Hindia Belanda kurang lebih sama dengan Republik Indonesia sekarang—beberapa waktu menjelang Perang Dunia I. Penguasaan itu bertahan sampai kedatangan Jepang pada 1942.

Terlepas dari perdebatan yang pernah terjadi dalam sidang-sidang BPUPKI, batas-batas Hindia Belanda inilah yang digunakan ketika memproklamirkan Republik Indonesia pada 1945. Dalam sidang PPKI tanggal 19 Agustus 1945 ditetapkan pembentukan 12 departemen pemerintahan yang pada dasarnya merupakan pengambilalihan bangunan negara kolonial ke tangan penguasa republik, dan pembagian wilayah Indonesia dalam delapan provinsi yang dibagi ke dalam puluhan karesidenan. Di masa pemerintahan Soekarno, Republik Indonesia beberapa kali mengalami perubahan bentuk dan batas-batas negara, antara lain dengan berdirinya Republik Indonesia Serikat, munculnya ‘negara boneka’. Gagasan negara federal ditolak pada masa ini karena dianggap memudahkan proses rekolonisasi yang nyata, hendak dijalankan oleh negara-negara industri maju. Negara kesatuan dengan kekuasaan yang sentralistik dianggap paling memadai untuk bersatu menghadapi kemungkinan tersebut.

Sementara itu dilihat dari segi asas dan fungsinya, negara Republik Indonesia mewarisi banyak hal dari negara kolonial. Undang-undang pidana misalnya, hampir tidak mengalami perubahan berarti. Begitu pula dengan hukum yang mengatur pemilikan pribadi atas tanah dan sumber daya alam, pengaturan penanaman modal asing, atau transportasi. Dari segi lembaga, Republik Indonesia mewarisi sebagian besar bangunan birokrasi kolonial dengan perubahan dan modifikasi di sana-sini. Ada beberapa langkah yang diambil untuk mengubah asas dan fungsi negara, misalnya dengan terlibat dalam kegiatan ekonomi dan mengeluarkan UUPA I960 yang membatasi pemilikan atas tanah. Di samping itu juga dibentuk berbagai departemen yang bertugas memperhatikan dan menangani kesejahteraan rakyat, seperti Kementerian Perburuhan. Namun, berbagai upaya ini kelihatannya tidak berhasil merombak fungsi dan asas negara—sebagai pelindung kepentingan kekuatan sosial tertentu dalam masyarakat—secara mendasar. Justru sebaliknya, di masa Demokrasi Terpimpin, kekuasaan yang sentralistik memberi jalan pada penguatan asas ini, yang kemudian digunakan oleh para penguasa Orde Baru.

Negara di Masa Orde Baru

Pemerintahan Orde Baru boleh dibilang mewarisi semua karakteristik negara kolonial, dengan beberapa modifikasi yang justru memperkuat aspek represifnya. Watak sentralistik yang muncul pada awal tahun 1960-an dengan Demokrasi Terpimpin tetap dipertahankan, begitu pula dengan struktur birokrasi yang memberi kekuasaan begitu besar pada pemerintahan pusat. Di samping itu, masih banyak produk hukum yang diwarisi dari jaman pemerintahan Soekarno, bahkan negara kolonial, seperti UU No. ll/PNPS/1963 tentang Pemberantasan Kegiatan Subversi dan ‘pasal-pasal penyebar kebencian’ (haatzaai artikelen) dalam Kitab Undang-undang Hukum Pidana. Peran militer, khususnya Angkatan Darat, semakin besar dengan ditempatkannya sejumlah besar perwira di jajaran birokrasi.

Batas-batas negara sekali lagi mengalami perubahan saat para elit pemerintahan Soeharto memutuskan untuk menyerbu Timor Leste pada 1975, dan ‘mengintegrasikannya’ dengan Republik Indonesia. Dalam sidang BPUPKI bulan Agustus 1945, penggabungan wilayah bekas jajahan Portugis ini tidak pernah disepakati, dan bahkan beberapa orang secara tegas menolaknya dengan alasan yang kuat. Namun, para penguasa Orde Baru rupanya berpikiran lain, dan dengan dukungan atau setidaknya restu dari negara-negara industri maju, proses ‘integrasi’ dijalankan secara paksa, yang sampai saat ini memakan korban paling tidak sebanyak 200.000 jiwa atau sepertiga penduduk Timor Leste.

Di masa Orde Baru ini pula kita lihat adanya penegasan asas dan fungsi negara untuk menjaga tatanan sosial yang berlaku sejak zaman kolonial, yakni pemilikan pribadi atas tanah dan sumber daya alam, pelayanan bagi kelas bermilik (propertied class) dan sebaliknya kontrol yang kuat terhadap rakyat kebanyakan (popular classes). Hal ini terlihat misalnya dari perubahan terus-menerus dalam birokrasi dan aturan hukum yang berkaitan dengan kegiatan bisnis atau penanaman modal. Sementara itu, untuk pengaturan hubungan dalam masyarakat, Orde Baru mempertahankan banyak warisan kolonial yang represif dan tidak menguntungkan. Dalam beberapa hal bahkan Orde Baru melangkah mundur dari pencapaian di masa pemerintahan Soekarno, misalnya dalam pengaturan hak atas tanah dan sumber daya alam, atau undang-undang perburuhan.

Penutup

Dari uraian di atas terlihat bahwa negara selalu mengikuti perkembangan masyarakat, dan terutama imbangan di antara kekuatan-kekuatan sosial. Konsep tentang negata, dan negara dalam kenyataan adalah dua hal yang berbeda. Seperti terlihat dalam sejarah Indonesia sendiri, pemikiran tentang negara dalam sidang-sidang BPUPKI tidak dengan sendirinya menjadi alat kontrol yang ampuh. Negara menjadi bermasalah ketika kontrol masyarakat terhadapnya menjadi semakin lemah, dan bangunannya dikuasai oleh segelintir elit, seperti yang terjadi pada masa Orde Baru. Dengan kata lain, perubahan bentuk negara tidak dengan sendirinya menjawab persoalan-persoalan yang muncul, seperti ketimpangan pusat-daerah, dan penindasan propertied class terhadap popular classes. Perubahan mendasar dalam hubungan negara dan masyarakat menjadi jauh lebih penting, dan hal itu tidak selalu berarti terjadinya perubahan bentuk negara.

Persoalan di Indonesia sekarang bertambah pelik, karena masyarakat tidak hanya harus berhadapan dengan negara resmi yang berpusat di Istana Negara, melainkan juga dengan sebuah shadow state yang kekuasaannya jauh lebih besar dari penguasa resmi. Hal ini yang misalnya sanggup menjelaskan sulitnya dilakukan pengadilan terhadap mantan Presiden Soeharto, dan pembongkaran berbagai kasus kejahatan terhadap kemanusiaan selama masa kekuasaannya. Perubahan bentuk negara, dari negara kesatuan ke negara federal misalnya, belum tentu mampu mengatasi kekuasaan shadow state. Hanya perombakan pada tiang-tiang penyangganya, yang mampu melakukan hal itu.

Hilmar Farid, 1999

Tulisan ini pernah dimuat dalam buku Dari Keseragaman Menuju Keberagaman – Wacana Multikultural Dalam Media pada 1999 yang diterbitkan oleh Lembaga Studi Pers & Pembangunan, Jakarta.